دولت غیررانتیر؛اتکا به نفت در بودجه کشور به پایین‌ترین‌حد خود رسیده است

دوره 27 ماهه صدارت محمد مصدق که دوره‌ای آمیخته به چالش‌های بزرگ در سیاست داخلی و خارجی ایران بود، از این نظر که تنها دوره اقتصاد بدون نفت در دهه‌های اخیر است، حائز اهمیت است چرا که با خلع ید شرکت نفت انگلستان و ایران از صنایع نفت جنوب، دولت انگلستان با استفاده از تمام ابزارهای سیاسی، نظامی و اقتصادی خود مانع از صدور نفت ایران شد و دولت مصدق را از دسترسی به این منبع مهم درآمدی محروم کرد. این در شرایطی بود که در سال 1329 سهم ایران از فروش نفت 22184 میلیون ریال و از صادرات غیرنفتی 3563 میلیون ریال بود و یک نسبت 2/6 به یک را نشان می‌داد.
مصدق در آغاز دوران نخست‌وزیری‌اش گمان می‌برد می‌تواند با درآمد نفت، تمام نیازهای بودجه را تأمین کند و به مبارزه با فقر، بیماری و عقب‌ماندگی کشور در همه ابعاد همت گمارد اما به‌زودی با شرایط کاملا متفاوتی روبه‌رو شد و نه به‌عنوان یک انتخاب بلکه با قرارگرفتن در عمل انجام‌شده، به اقتصاد بدون نفت روی آورد. دولت ابتدا کوشید تا با گرفتن وام 25 میلیون دلاری با نرخ بهره 3.5 درصد از بانک صادرات و واردات آمریکا، تنگناهای مالی خود را پشت سر گذارد اما آمریکایی‌ها اعطای هرگونه وام را به حل مناقشه نفت موکول کردند و علاوه بر قراردادن دولت مصدق در تنگنای اقتصادی، موضع سیاسی این دولت در برابر مخالفانش را تضعیف کردند. در این میان اتحاد جماهیر شوروی نیز از پرداخت بدهی باقیمانده از جنگ جهانی دوم سرباز زد و دولت مصدق بیش از پیش تحت فشار قرار گرفت. دولت که ابتدا تصور می‌کرد قطع صدور نفت موقتی خواهد بود، با مشاهده بن‌بست در مذاکرات مربوط به حل مناقشه نفتی، دریافت که دوره‌ای طولانی از بحران اقتصادی پیش‌رو است؛ بنابراین برنامه‌های بلندمدت‌تری را برای اداره اقتصاد کشور تدارک دید که در ذیل به مهم‌ترین آنها اشاره می‌شود.

  صرفه‌جویی مالی

از آنجا که ریخت و پاش مالی همواره در سازمان‌های دولتی ایران وجود داشته و این موضوع با توجه به گستره و عمق نفوذ دولت در اقتصاد کشور، کلیت اقتصاد را تحت‌تاثیر قرار داده است، دولت مصدق پیش از هر اقدامی حذف هزینه‌های غیرضروری، اصلاح سیستم مالیاتی و بازنگری در اداره دولت به‌منظور کاستن از هزینه‌ها و افزایش بازده را در دستور کار قرار داد و هزینه‌های خود در بودجه سال 1329 را از 2/11 میلیارد ریال به 7/9 میلیارد ریال در بودجه سال 1330 رساند.

 افزایش درآمدهای مستقیم دولت

راهکار دیگر دولت برای افزایش درآمد عمومی، بالابردن قیمت کالاهایی بود که تولیدشان در انحصار دولت قرار داشت. از همه مهم‌تر سیگار، چای، قند و شکر و تریاک بودند که مصرف بالایی داشتند و هرگونه افزایش در بهایشان، درآمد هنگفتی را عاید دولت می‌کرد. همچنین عوارض و حقوق گمرکی به میزان قابل توجهی افزایش یافت اما همین موضوع می‌توانست تبدیل به پاشنه آشیل دولت شود و نارضایتی مردم را افزایش دهد.

جلب مشارکت مردم در سرمایه‌گذاری

روش دیگر دولت برای رفع تنگناهای مالی، جلب مشارکت عموم مردم در اداره اقتصاد بود که با انتشار اوراق قرضه در نیمه دوم سال 1330 صورت پذیرفت اما این سیاست توفیق چندانی نداشت و فقط یک‌چهارم اوراق منتشر شد. فقر نسبی‌ای که بر اثر شرایط نامساعد اقتصادی دامن‌گیر بخش عمده‌ای از مردم شده بود، آن‌ها را از خرید اوراق قرضه بازمی‌داشت. ثروتمندان نیز به‌دلیل خصلت محافظه‌کارانه خود تمایلی به خرید اوراق نداشتند و چنین به نظر می‌رسید که عمده خریداران، گروهی از بازاریان پرشور طرفدار دولت بودند.

 بازنگری در بازرگانی خارجی کشور

از پیش از دوران زمامداری دکتر مصدق، تراز بازرگانی خارجی کشور منفی بود و بخش قابل‌توجهی از واردات را کالاهای تجملی و غیرضروری تشکیل می‌داد. این موضوع به نوبه خود دولت را با کمبود ارز مواجه می‌کرد؛ بنابراین کارشناسان اقتصادی دولت مصدق، واردات را به دو گروه کالاهای ضروری و تجملی تقسیم کردند و صادرات نیز در دو گروه کالاهای کمتر و بیشتر قابل فروش جای گرفت. بر این اساس کالاهای تجملی را بازرگانانی می‌توانستند وارد کنند که موفق به صدور کالاهای کمتر قابل‌فروش شده باشند و کالاهای ضروری را می‌شد در ازای صدور کالاهای بیشتر قابل فروش وارد کرد. همچنین تعداد زیادی از اقلام وارداتی از گوشت و مرغ گرفته تا سلاح‌های نظامی و لاستیک و مشتقات آن در فهرست کالاهای ممنوع‌الورود قرار گرفتند.

سیاست دولت مبنی بر کاهش ارزش ریال کمک دیگری به افزایش صادرات بود. بر این مبنی، نرخ دلار از 40 ریال در سال 1329 به 100 ریال در 1332 رسید. این کاهش موجب افزایش بهای کالاهای وارداتی شد و در مقابل بهای کالاهای صادراتی را افزایش داد تا موازنه پرداخت‌ها تعدیل شود.

موفقیت این روش‌ها به یک نسبت نبود و چنان‌که اشاره شد، برخی از برنامه‌های اقتصادی دولت مانند انتشار اوراق قرضه با شکست روبه‌رو شد و بخشی دیگر همچون بالابردن بهای محصولات کارخانه‌های بزرگ و افزایش درآمدهای گمرکی به تورم موجود دامن زد و موجبات نارضایتی طیف‌هایی از اجتماع ‌به‌خصوص طبقات فرودست را فراهم آورد اما کارنامه دولت در بخش‌هایی چون کاهش هزینه‌ها، جلوگیری از ورود کالاهای تجملی و غیرضروری و تشویق صادرات موفقیت‌آمیز بود. 

جان فوران، پژوهشگر تاریخ اقتصادی اجتماعی ایران در این‌باره می‌نویسد: «در کل وضعیت اقتصادی ایران در زمامداری مصدق نه نومیدکننده بود و نه دلگرم‌کننده. در بازرگانی خارجی کاهشی پدید آمد که الگوهای مصرفی را عوض کرد اما گام‌برداشتن امیدوارانه در مسیر قرار دادن جانشینی به‌جای واردات (یا دست‌کم بسط و گسترش ظرفیت تولید موجود) شدیدا مشوق خودکفایی بود. سطح زندگی در شهرها و خاصه در روستاها، نسبت به سابق بدتر نشده بود. مشکلات اقتصادی دوره مصدق منحصر به زمان او نبود بلکه برعکس، بسیاری از آنها میراث کابینه‌های قبل از او بود. با همه این احوال، دولت با معضلات مالی جدی روبه‌رو بود. شهرنشینان از تورم 7 تا 16درصد در سال، مزد پایین کارگران کارخانه‌ها و حدی از بیکاری سخت آسیب می‌دیدند. هر چند دولت به دستاوردهای واقعی خاصه در اثبات این نکته که ایران بدون نفت هم می‌تواند به زندگی ادامه دهد، دست یافت اما یک واقعیت فراگیر،‌ ولو نه چندان عمیق، این بود که مشکلات اقتصادی سبب نارضایتی مردم شده است؛ البته دوران مصدق از نظر سیاسی نیز دورانی پرتلاطم و توفانی بود و بحران سیاسی که هر روز گسترده می‌شد و از هم پاشیدن اتحاد اولیه نیروهای سیاسی اعم از ملی و مذهبی حول محور ملی‌شدن صنعت نفت، به نوبه خود محدودیت‌هایی را در بخش اقتصاد سبب شد و تأثیرات ناخوشایندی را در این حوزه برجای نهاد.

۱۳۳۹ تا ۱۳۵۶؛ یک جهش غیرمنتظره

تولید نفت به میزان شدیدی از سال ۱۳۳۹ به بعد نسبت به سال‌های قبلی رشد کرد. تا سال ۱۳۴۰ بیش از 2/1 میلیون بشکه نفت در روز تولید می‌شد که این میزان دو برابر مقدار حداکثری دوره قبل از ملی‌شدن نفت بود. تولید نفت از سال ۱۳۳۹ تا ۱۳۵۲ با نرخ ثابتی رشد پیدا کرد تا اینکه در سال ۱۳۵۳ به حداکثر خود یعنی ۶ میلیون بشکه رسید اما با امضاشدن قرارداد سال ۱۳۳۳، دولت ایران مالک ۵۰ درصد از سود کلی شرکت نفت شد و در نتیجه، با افزایش تولید نفت در این دوره زمانی، درآمد ایران طی این دو دهه افزایش شدیدی را تجربه کرد؛ بنابراین نسبت درآمد نفتی به میزان تولید ناخالص داخلی تا سال ۱۳۵۳ به مقدار ۴۷ درصد افزایش یافت.تمامی این اتفاقات باعث شد تا در میان سال‌های ۱۳۳۹ و ۱۳۵۶، اهمیت نفت بیشتر و بیشتر شود. رشد شدید تولید نفت در این دوره تنها عامل رشد درآمد ایران نبود. یک عامل مهم دیگر رشد قیمت‌های نفت با توجه به شکل‌گیری سازمان اوپک «OPEC » در سال ۱۳۳۹ بود. قیمت نفت که نرخ واقعی آن همواره در حال کاهش بود، به کمک اوپک تثبیت شد. علاوه بر آن با تصمیم سازمان کشورهای عربی صادرات نفتی (اوآپک) برای کاهش تولید علاوه بر تحریم هلند و آمریکا، قیمت نفت در سال‌های ۱۳۵3-۱۳۵2 چهار برابر شد. چهار برابرشدن قیمت نفت باعث ایجاد یک افزایش غیرمنتظره در درآمدهای نفتی ایران شد. یک مدیریت صحیح اقتصادی در رابطه با چنین افزایش درآمدی باید یک تزریق برنامه‌ریزی‌شده و تدریجی را برای درآمدهای جدید تدارک می‌دید. در کنار آن درآمدهای باقیمانده می‌توانست در خارج از کشور برای استفاده آینده یا محافظی در برابر شرایط نامناسب اقتصاد جهانی مورد استفاده قرار بگیرد. چنین سیاست‌هایی توسط فن‌سالارها و سیاست‌گذاران به شاه پیشنهاد اما توسط او رد شد. در عوض شاه اصرار داشت تا تمامی درآمدهای به‌دست‌آمده در داخل و در کوتاه‌مدت خرج شود. این اقدامات سبب رشد شدید تقاضای جمعی شد که تولیدات داخل توان پاسخگویی به آن را نداشت؛ حتی واردات نیز به‌علت محدودیت‌های ساختاری نتوانستند تقاضای ایجادشده را پاسخ بدهند و تلاش‌های دولت برای بهبود شرایط با برخورد قانونی با فروشندگان خاطی نیز در راستای کنترل تورم ناکام ماند. رشد سریع اقتصاد همچنین باعث شد تا انتظارات درآمدی و شرایطی مردم از دولت فعلی افزایش پیدا کند و از آنجایی که برآوردن چنین انتظاراتی ممکن نبود، سبب آشکارشدن هرچه بیشتر مشکلات رژیم شد. این نکته یکی از عوامل اصلی افزایش نارضایتی مردم از نظام شاه و شکل‌گیری انقلاب اسلامی بود.

نفت در دولت‌های بعد از انقلاب

گفته می‌شود که دولت محمود احمدی‌نژاد در تاریخ ایران بیشترین درآمد را از محل صادرات نفت داشته است. بر اساس آمارهای منتشرشده در هفت سال ابتدایی دولت نهم و دهم بیش از ۵۳۱ میلیارد دلار درآمد حاصل از فروش نفت به کشور وارد شده، در حالی که کل درآمد ایران در ۱۰۰ سال گذشته از محل فروش نفت حدود یک‌هزار و ۱۲۰ میلیارد دلار است. به عبارت دیگر محمود احمدی‌نژاد وارث بیش از نیمی از کل درآمد نفتی کشور بود.

اما این نوع محاسبات راه را درست نشان نمی‌دهد و بسیاری از حامیان دولت مدعی هستند که دلار اوایل انقلاب کجا و دلار امروز کجا؛ حتی در بازار جهانی نیز ارزش دلار تغییر کرده است و نمی‌توان این دلار را با دلار آن زمان مقایسه کرد زیرا بازار جهانی نیز در این مدت متورم بوده و هست، بنابراین برای به‌دست آمدن اطلاعات دقیق‌تری از درآمدهای ارزی کشور در دولت‌های پس از انقلاب باید به ارزش دلار در ادوار مختلف توجه شود. بر اساس نرخ برابر دلار نسبت به سال‌های گذشته می‌توان دریافت که درآمد ارزی هر دولت در این سال‌ها به چه میزان بوده است.

 دولت اول و دوم (بازرگان و بنی‌صدر)

پس از شکل‌گیری نظام جمهوری اسلامی، دولت موقت مهدی بازرگان تصمیم گرفت تا تولید نفت را از میزان ۶ به چهار میلیون بشکه در روز کاهش دهد. با وجود آشفتگی‌ها و اعتصاب کارگران نفتی، دولت تصمیم گرفت تولید نفت را به میزان ۳۰ درصد پایین‌تر از میانگین سال‌های ۱۳۵۰ تا ۱۳۵۶ کاهش دهد.

هنگام اعتراضات جمعی به سیاست‌های شاه در خصوص نفت، بحث بر آن بود که میزان تولید و درآمد نفتی باید برای رشد بخش صنعت و کشاورزی کاهش پیدا کند. با رخ دادن جنگ ایران و عراق، این تغییرات به‌طور ناخواسته در سال ۱۳۵۹ صورت گرفت. مشکلات فنی و جنگ ایران‌-عراق باعث شد تا سیاست‌های ابتدایی الگوگرفته از ایده‌آل‌های جمهوری اسلامی به یک ویژگی دائمی تبدیل شود و رسیدن به هدف چهار میلیون بشکه‌ای بعد انقلاب، تا سال ۱۳۸۲ رخ نداد.

اما با وجود کاهش تولید نفت و درآمدهای نفتی، نفت همچنان یکی از منابع اصلی درآمدهای دولت محسوب می‌شد. نسبت صادرات نفت به تولید داخل نیز مقداری کاهش یافت و اطراف ۱۲ درصد در بین سال‌های ۱۳۵۷ تا ۱۳۶۷ باقی ماند تا پس از پایان جنگ ایران-عراق دوباره به رشد با سرعت کم برسد. انقلاب، جنگ هشت‌ساله و تحریم‌های آمریکا همگی در کنار کاهش درآمدهای نفتی نیز باعث کاهش تولید داخلی کشور شدند.

درحالی که تولیدات کشاورزی پس از انقلاب افزایش پیدا کرد اما صادرات کشاورزی دچار تغییرات چندانی نشد. دلیل اصلی این اتفاق رشد زیاد جمعیت در دهه ۱۳۶۰ بود که باعث شد تا حجم زیادی از افزایش تولیدات کشاورزی برای پاسخ دادن به تقاضای داخلی مصرف شود. در نتیجه اهمیت صادرات نفت و واردات مواد غذایی در اقتصاد ایران همچنان بالا بماند.

کل درآمد نفتی این دو دولت برابر با 8/25 میلیارد دلار است. از سوی دیگر نرخ برابری دلار نیز 8/2 میلیارد دلار است؛ به عبارت دیگر درآمد ارزی این دو دولت که فقط دو سال در رأس قدرت بودند به ارزش دلار امروز 24/72 میلیارد دلار و درآمد سالانه آنها 12/36 میلیارد دلار است.

 دولت سوم و چهارم

بر اساس آمار منتشرشده کل درآمد این دو دولت برابر با 6/110 میلیارد دلار بوده است. همچنین میانگین ارزش دلار نسبت به امروز نیز 375/2 است. بر این اساس می‌توان کل درآمد هشت‌ساله دولت سوم و چهارم را 67/262 میلیارد دلار دانست که سرانه درآمد نفتی سالانه برابر با 83/32 میلیارد دلار می‌شود.

 دولت پنجم و ششم (هاشمی‌رفسنجانی)

در این دوران درآمد نفتی ایران افزایش یافت و به 7/141 میلیارد دلار رسید. سازندگی پس از جنگ آغاز شده بود و ریال بدون پشتوانه وارد اقتصاد می‌شد. به همین دلیل ارزش ریال در این سال‌ها به‌شدت افت کرد و دلار نسبت به ریال قدرت می‌گرفت. در این مدت میانگین ارزش دلار نسبت به اکنون به ۲ رسیده بود. به عبارت دیگر کل درآمد نفتی دولت هاشمی‌رفسنجانی بر حسب ارزش امروز دلار برابر به 4/283 میلیارد دلار می‌رسد که چیزی فراتر از ۳۵ میلیارد دلار در سال است.

 دولت هفتم و هشتم

دوران اصلاحات زمانی آغاز شد که ارزش ریال به‌دلیل تزریق بیش از حد پول بدون پشتوانه به اقتصاد به‌شدت کاهش یافته بود. در این دوران به‌دلیل کاهش ناگهانی ارزش درآمد نفتی، دولت رشد چندانی را تجربه نکرد و در مجموع این دولت 2/157 میلیارد دلار در هشت سال از محل صادرات نفت به دست آورد. نرخ برابری دلار نسبت به امروز 34/1 درصد است. بر این اساس ارزش کل درآمد نفتی دولت خاتمی 3/211 میلیارد دلار در طول هشت سال بوده است که سالانه 41/26 میلیارد دلار می‌شود.

 دولت نهم و دهم

تورم در سال ۸۴ به 5/11 درصد رسید و دولت به محمود احمدی‌نژاد تحویل داده شد. در این سال‌ها طرح‌های بسیاری به اجرا گذاشته شد اما در این دوره نیز شاهد تزریق ریال بدون پشتوانه به اقتصاد بودیم. همین عامل سبب شد که تورم در ایران تا ۲۵ درصد نیز افزایش یابد. در هفت‌ساله اول دولت احمدی‌نژاد ۵۳۱ میلیارد دلار درآمد ارزی از صادرات نفت به‌دست آمد. میانگین نرخ برابری دلار در این هفت سال 11/1 درصد است. بر این اساس کل درآمد دولت نهم و دهم ۵۸۹ میلیارد دلار بوده است. این دولت سالانه 2/84 میلیارد دلار به‌طور میانگین درآمد ارزی داشته است. یک‌بار دیگر به مقایسه درآمد سالانه هر یک از دولت‌ها توجه کنیم: دولت اول و دوم 12/36 میلیارد دلار؛ دولت سوم و چهارم 83/32 میلیارد دلار؛ دولت پنجم و ششم ۳۵ میلیارد دلار، دولت هفتم و هشتم 41/26 میلیارد دلار و دولت نهم و دهم 2/84 میلیارد دلار درآمد داشته‌اند. این مقایسه نشان می‌دهد که درآمد سالانه دولت احمدی‌نژاد 3/2 تا 3/3 برابر دولت‌های دیگر است.

 دولت یازدهم و دوازدهم

حالا کمی بیش از دو سال از فعالیت دولت دوازدهم باقی مانده است اما در فاصله سال‌های ۱۳۹۲ تا ۱۳۹۶ دولت روحانی ۲۷۳ میلیارد و ۶۰۰ میلیارد دلار نفت فروخته است. اقتصاد ایران حالا کمترین وابستگی به نفت را تجربه می‌کند اما روزگار نفتی دولت یازدهم نیز روزگاری تاریخی تلقی می‌شود. دولت یازدهم در سال‌هایی که گذشت مذاکرات برجام را در دستور کار داشت. مذاکراتی که سال ۱۳۹۴ به نتیجه رسید به افزایش شدید تولید و صادرات نفت ایران منجر شد؛ با این حال از ابتدای سال جاری رویارویی با یکی از سهمگین‌ترین تحریم‌های تاریخی آمریکا علیه ایران معادلات پیشین را تغییر داده است. روزهای سخت نفتی در راه است؛ این را فقط کارشناسان اقتصادی ایران نمی‌گویند بلکه صندوق بین‌المللی پول در گزارش‌های مکرری به تولیدکنندگان نفتی هشدار داده است که خود را آماده رویارویی با شوک‌های بزرگ‌تر کنند و از دیگر سو معادلات نفتی جهان با افزایش تولید نفت شیل یا نفت غیرمتعارف در حال تغییر است. کشورهای صنعتی بر آن هستند که کاهش وابستگی به سوخت‌های فسیلی را پیگیری کنند و همه این‌ها گواهی می‌دهد روزهای طلایی نفت سپری شده است.
به نظر می‌رسد حسن روحانی بعد از خروج ترامپ از برجام با وضعیت بسیار سختی مواجه شده است.